吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院

行政判决书

（2019）吉24行终29号

上诉人（原审原告）宜宾丰源盐业有限公司延边分公司

被上诉人（原审被告）敦化市盐务管理局

上诉人宜宾丰源盐业有限公司延边分公司（以下简称丰源盐业延边分公司）因与被上诉人敦化市盐务管理局（以下简称敦化市盐务局）盐业行政强制措施一案，不服敦化市人民法院（2018）吉2403行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。

原审查明的主要事实：2018年7月31日，敦化市人民政府制发的敦政发【2018】28号《敦化市人民政府关于指定原市盐务管理局在机构改革期间继续履行盐业市场监管职责的通知》规定：“在机构改革期间，指定原市盐务管理局继续履行盐业市场监管职责，并与市市场和质量监督管理局、市公安局等相关部门密切协作，依法加强食盐安全监管，切实保障食盐安全。”

2018年6月20日，敦化市盐务局以杨东旭无食盐批发许可证批发食盐为由，作出敦盐当罚【2018】10115号《当场行政处罚决定书》，责令改正并当场没收唐山达峰、四川宜宾食盐386公斤。2018年7月24日，丰源盐业延边分公司办理了工商登记并领取营业执照，负责人为杨东旭，经营范围为：“工业盐的批发、销售；食用盐（精制盐）批发、销售；多种盐的批发、销售；液体盐销售、输送……（依法须经批准的项目。经相关部门批准后，方可开展经营活动）。”2018年8月间，杨东旭以丰源盐业延边分公司的名义从宜宾丰源盐业有限公司（以下简称宜宾丰源盐业公司）批进食盐63吨多，存放在敦化市西环宏腾管业和长德物流园区的该公司库房内。此后，杨东旭向敦化市广源社区食杂店、沙河沿镇洪涛食品商店、安和超市等多家零售商店批量销售食盐近2吨，并以丰源盐业延边分公司的名义开具发票和销售配送单。敦化市盐务局针对杨东旭上述行为经初步调查后于2018年9月11日立案，经询问和现场勘查，杨东旭未提供丰源盐业延边分公司的食盐批发许可证。当日，敦化市盐务局经审批作出敦盐局查字【2018】第02号查封扣押决定书，以丰源盐业延边分公司涉嫌无食盐批发许可证从事食盐批发业务为由，决定对敦化市西环宏腾管业西边房屋内和长德物流园区38栋8号库内的四川宜宾丰源食盐实施查封扣押行政强制措施，查封扣押期限为30日，查封扣押财物由杨东旭负责保管，同时制作了涉案物品清单。杨东旭于当天签收。2018年10月11日，敦化市盐务局经审批作出《延长查封扣押期限决定书》，自2018年10月12日开始延长期限30日。2018年11月2日，敦化市盐务局经审批作出《解除查封扣押期限决定书》，将查封扣押财物退还杨东旭。原审另查明，宜宾丰源盐业公司具有有效的食盐批发许可证。

原审的主要裁判理由是：1.敦化市盐务局具有作出被诉行政行为的法定职权；2.丰源盐业延边分公司系法定的其他组织，可以作为行政强制的对象；3.查封、扣押财物的标准是涉嫌违法行为，不是违法行为已经认定。丰源盐业延边分公司具有食盐批发行为，但未向敦化市盐务局提供吉林省人民政府盐业主管部门颁发给其的食盐批发许可证或食盐定点批发企业证书，虽然丰源盐业延边分公司提供了总公司的食盐批发许可证，但《中华人民共和国行政许可法》和《食盐专营办法》并没有“总公司具有食盐批发许可证即视为分公司亦具有食盐批发许可证”的明确规定，因此敦化市盐务局认为丰源盐业延边分公司涉嫌无食盐批发许可证从事食盐批发业务，并作出本案被诉行政行为，查封（扣押）与涉嫌违法盐业违法行为有关的食盐，并无不当；4.听证并非查封、扣押的法定前置程序，敦化市盐务局未经听证即作出查封、扣押行为并不构成程序违法。

原审判决：驳回原告丰源盐业延边分公司的诉讼请求。

上诉人丰源盐业延边分公司的主要上诉理由和请求是：1.原审法院认为查封、扣押的标准是涉嫌违法，但上诉人并未涉嫌违法。盐业改革相关文件规定，总公司通过自建分公司跨省经营开展食盐销售业务，上诉人是经宜宾丰源盐业公司申请，由敦化市市场监督管理局批准的合法分公司，符合文件要求。上诉人向当地盐务局提供了总公司的营业执照、生产许可证等信息，总公司也向吉林省人民政府盐业主管部门进行了报备，并向社会进行了公示。《食盐专营办法》等国家各部委下发的文件，并没有要求取得食盐批发许可证的食盐定点生产企业在跨省经营中，自建分公司必须要取得或提供销售地省级盐业主管部门颁发的食盐定点批发企业证书或食盐定点生产企业证书；2.敦化市盐务局主动撤销了行政处罚决定，原审法院也确认该行政处罚决定违法，充分说明查封扣押及处罚决定在证据、适用法律上存在错误；3.查封扣押程序错误，剥夺了上诉人的行政复议权和陈述、申辩权；4.查封扣押适用法律错误；5.原审认定上诉人可以作为行政强制的对象，适用法律错误。请求撤销原审判决，依法改判。

被上诉人敦化市盐务局未提交书面答辩意见。

二审中，各方当事人均未提交新的证据。本院经审理对原审查明的主要事实予以确认。

本院另查明的事实：1.敦化市盐务局于2018年9月11日作出本案被诉行政行为，即敦盐局查字[2018]02号查封（扣押）决定书，其主要内容有：丰源盐业延边分公司（杨东旭）：你（单位）涉嫌无食盐批发许可证从事食盐批发业务，违反了《食盐专营办法》第十二条规定，根据《中华人民共和国行政强制法》第二十四条的规定，决定对有关财物实施查封（扣押）行政强制措施。2.在敦化市盐务局作出案涉行政强制措施行为前，宜宾丰源盐业公司已向吉林省盐务局告知相关信息。上诉人丰源盐业延边分公司也将其营业执照、食品经营许可证、开户许可证、负责人身份证明、宜宾盐业公司任命杨东旭为丰源盐业延边分公司负责人的任命书、该公司与杨东旭签订的劳动合同书、工资表、参保个人险种缴费明细表等材料向敦化市盐务局报备。3.2018年11月13日，敦化市盐务局作出敦盐罚【2018】021号《行政处罚决定书》，主要内容为：丰源盐业延边分公司，经查，你单位有下列违法事实：从事违法批发食盐，违法批发未加碘食盐、大包装无碘盐。主要证据：一、询问笔录；二、批发票据；三、竹海牌食盐60305公斤，未加碘盐725公斤。你单位上述行为违反了《食盐专营办法》第十二条、《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第十六条、第三十条的规定，现依据《食盐专营办法》第二十六条、《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第二十六条的规定，决定对你单位作出一、责令改正；二、依法没收竹海牌食盐60305公斤，未加碘盐725公斤并处罚款一万元整的行政处罚。丰源盐业延边分公司对该行政处罚决定向原审法院提起行政诉讼。在原审审理期间，2018年12月18日，敦化市盐务局作出《行政处罚撤销决定书》，撤销了敦盐罚【2018】021号《行政处罚决定书》。原审于2018年12月25日作出（2018）吉2403行初83号行政判决，确认该行政处罚决定违法。

本院认为：本案审理的标的系被诉行政强制行为的合法性。围绕对被诉行政行为合法性的审查及当事人的诉讼请求，本院对本案争议的焦点问题评判如下。

一、关于上诉人丰源盐业延边分公司是否可以作为行政强制对象的问题

当事人能否成为行政行为的相对人或利害关系人，取决于其是否具备法定的权利能力。虽然行政诉讼与民事诉讼属不同的诉讼制度，但作为行政相对一方的公民、法人或其他组织，其权利能力与其作为民事主体的权利能力并无实质上的差异。因此在认定标准上可以适用民事法律规范。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十二条规定，民事诉讼法第四十八条规定的其他组织是指合法成立，有一定组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括依法设立并领取营业执照的法人分支机构。本案中，上诉人丰源盐业延边分公司在工商部门领取了营业执照，亦具体实施了案涉的食盐销售行为，被诉行政强制行为直接涉及其权益。上诉人以自己的名义向原审法院提起本案诉讼，在诉讼中独立行使诉讼权利、履行诉讼义务，也证明了其具备法定的能够成为行政相对人的权利能力，否则上诉人也不具备本案原告主体资格。故根据上述司法解释的规定，上诉人丰源盐业延边分公司可以作为行政强制行为的相对人。上诉人对此提出的上诉理由不能成立，本院不予认定。

二、关于上诉人丰源盐业延边分公司案涉销售食盐行为违法性的认定问题

关于这一问题涉及的相关法律及规范性文件有：1.修订后的国务院《食盐专营办法》于2017年12月26日施行，该行政法规第十二条规定：“国家实行食盐定点批发制度。非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务。”2.国务院2016年4月22日发布的国发[2016]25号《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》（以下简称《盐业改革方案》）中，规定的基本原则之一为“释放市场活力”，即：“取消食盐产销区域限制，改革食盐定价机制和工业盐管理，鼓励企业自主经营、产销一体，通过兼并重组等方式不断做优做强，为行业健康发展提供动力。”其中，具体措施包括：“从2017年1月1日开始，放开所有盐产品价格，取消食盐准运证。允许现有食盐定点生产企业进入流通领域销售，食盐批发企业可开展跨区域经营。现有食盐定点生产企业许可证和食盐批发许可证不再重新核发，有效期延至2018年12月31日……”3.工业和信息化部办公厅、国家发展与改革委员会办公厅为贯彻落实《盐业改革方案》，于2016年9月8日印发的《关于做好改革过渡期间食盐定点生产企业进入食盐流通销售领域和食盐批发企业开展跨区域经营有关工作的通知》中规定：从2017年1月1日开始，现有省级食盐批发企业、中国盐业总公司和取得食盐批发许可证的食盐定点生产企业可以开展跨省（自治区、直辖市）自主经营。4.工业和信息化部办公厅、国家发展与改革委员会办公厅为贯彻落实《盐业改革方案》，于2016年12月29日印发的《关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》，于2017年4月7日印发的《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》中均规定，食盐批发企业可以通过跨区“自建分公司”的形式进行食盐销售业务。

国务院《盐业改革方案》系国家有关盐业改革的政策法规性文件，该文件与相关部门为贯彻落实《盐业改革方案》制定的规范性文件，与修订后的《食盐专营办法》不抵触，均可作为行政执法的依据，人民法院亦可据此审查行政行为的合法性。

对作为市场主体的行政相对人而言，“法无禁止即可为”；而对于行政执法机关，则应当遵循“法无授权不可为”。本案中，宜宾丰源盐业公司具有有效的食盐批发许可证，丰源盐业延边分公司系依法成立的宜宾丰源盐业公司的分公司，其以分公司的形式跨省销售食盐，不违反行政法规及国家有关食盐改革的政策规定。行政法规和政策法规性文件并未明确规定食盐批发企业通过跨区“自建分公司”的形式进行食盐销售业务时，必须取得当地盐务部门另行颁发的行政许可。被上诉人敦化市盐务局以上诉人丰源盐业延边分公司未取得当地盐务部门的销售许可为由，认定其存在违法行为，没有事实和法律依据。原审对此所作的认定错误。

三、关于上诉人丰源盐业延边分公司是否“涉嫌违法”的认定问题

关于这一问题涉及的相关法律、法规有：1.《中华人民共和国行政强制法》第二条规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为……”2.《食盐专营办法》第二十三条第一款规定：“盐业主管部门依法履行监督检查职责，可以采取下列措施：……（三）查封、扣押与涉嫌盐业违法行为有关的食盐及原材料，以及用于违法生产或者销售食盐的工具、设备；（四）查封涉嫌违法生产或者销售食盐的场所。”3.《中华人民共和国行政强制法》第二十八条规定：“有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：（一）当事人没有违法行为……”

根据以上规定，行政机关在行政管理过程中，如果有初步证据证明行政相对人的行为涉嫌违法，即可以采取查封、扣押与涉嫌违法行为有关财物的行政强制措施。在实施行政强制措施后，即使最终查明行政相对人不存在违法行为，即可解除行政强制措施。此种情形下，也不能以最终查明的结果否定之前作出的行政强制措施的合法性。基于以上理解，如果行政机关以涉嫌违法为由实施行政强制措施，而最终查明行政相对人不存在违法行为，对此种情形下行政强制措施合法性的判定，应着眼于行政机关在实施行政强制行为时，认定“涉嫌违法”是否有事实依据或法律依据。

通常情况下，行为是否“涉嫌违法”主要基于以下考量：一是有证据证明行政相对人实施的行为已经违反了相关法律的明确规定；二是相关法律对某种行为是否构成违法并未作出明确规定，行政机关在对相关法律规定作出判断前，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等而采取必要的行政强制措施。

就本案而言，相关法律政策对食盐批发企业通过跨区“自建分公司”的形式进行食盐销售业务已经作出明确规定，且未另行增设取得当地盐务部门的行政许可。同时，上诉人丰源盐业延边分公司也系依法成立的宜宾丰源盐业公司的分公司，如前所述，其所实施的食盐销售行为亦不违反行政法规及规范性文件的规定。被上诉人敦化市盐务局作为专业的行政执法机关，应当掌握基本的盐务执法相关法律和政策的规定。被上诉人敦化市盐务局以“涉嫌违法”对上诉人丰源盐业延边分公司作出被诉行政强制措施行为时，既无事实根据，亦无法律依据。被上诉人敦化市盐务局作出的被诉行政强制措施行为依法应予撤销，因其已于后期解除该行政强制措施，被诉行政行为已无可撤销内容，故应依法确认违法。原审适用法律错误，应予以纠正。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销敦化市人民法院（2018）吉2403行初81号行政判决；

二、确认敦化市盐务管理局作出的敦盐局查字[2018]02号查封（扣押）决定书违法。

一、二审案件受理费100元，由被上诉人敦化市盐务管理局负担。

本判决为终审判决。

审判长　李红广

审判员　李丽英

审判员　李彩莲

二〇一九年六月十一日

书记员　邢艺凡

附相关法律规定：

1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款：行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。

2.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。

3.《中华人民共和国行政强制法》第二条：本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

4.《中华人民共和国行政强制法》第二十八条第一款：有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：（一）当事人没有违法行为。

5.《食盐专营办法》第十二条：国家实行食盐定点批发制度。非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务。

6.《食盐专营办法》第二十三条第一款：盐业主管部门依法履行监督检查职责，可以采取下列措施：（三）查封、扣押与涉嫌盐业违法行为有关的食盐及原材料，以及用于违法生产或者销售食盐的工具、设备；（四）查封涉嫌违法生产或者销售食盐的场所。

7.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十二条：民事诉讼法第四十八条规定的其他组织是指合法成立，有一定组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：（五）依法设立并领取营业执照的法人的分支机构。

8.《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》：“释放市场活力”，即：“取消食盐产销区域限制，改革食盐定价机制和工业盐管理，鼓励企业自主经营、产销一体，通过兼并重组等方式不断做优做强，为行业健康发展提供动力。”其中，具体措施包括：“从2017年1月1日开始，放开所有盐产品价格，取消食盐准运证。允许现有食盐定点生产企业进入流通领域销售，食盐批发企业可开展跨区域经营。现有食盐定点生产企业许可证和食盐批发许可证不再重新核发，有效期延至2018年12月31日……”。