南通四建集团有限公司安庆市公共资源交易监督管理局资源行政管理再审行政判决书

安徽省高级人民法院

行政判决书

（2019）皖行再12号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：南通四建集团有限公司，住所地南通市通州经济开发区世纪大道，统一社会信用代码913206121387235782。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：安庆市公共资源交易监督管理局，住，住所地安徽省安庆市大观区龙山路，法定代表人：毕圣国，该局局长。

第三人：太湖县交通投资有限公司，住所地，住所地太湖县晋熙镇龙山路，统一社会信用代码9134082506654166XP。

原告南通四建集团有限公司（以下简称南通四建）诉被告安庆市公共资源交易监督管理局（以下简称安庆公管局）、第三人太湖县交通投资有限公司（以下简称太湖交投）投诉处理决定一案，安徽省安庆市大观区人民法院于2018年6月22日作出（2018）皖0803行初6号行政判决，驳回南通四建的诉讼请求。南通四建不服，提起上诉。安庆市中级人民法院于2018年10月26日作出（2018）皖08行终101号行政判决，驳回上诉，维持原判，已经发生法律效力。南通四建不服，向本院申请再审。2019年8月22日，本院作出（2019）皖行申331号行政裁定，决定由本院对本案进行提审。本院依法组成合议庭，于2019年9月25日公开开庭进行了审理。再审申请人南通四建的委托代理人张昕、裴建平，被申请人安庆公管局出庭负责人何郅及委托代理人夏鹏飞、汪超，第三人太湖交投的法定代表人**及委托代理人阳盛艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

南通四建诉称：一、被告安庆公管局作出的庆公管督[2017]270号投诉处理决定以“拟派项目经理邵志华的一级注册建造师发证日期、聘用企业信息与获奖工程（即东南大学教学医疗综合大楼工程）竣工时间不匹配”为由，认为相关获奖材料不属实，进而认定提交材料的原告弄虚作假，骗取中标属于认定错误，且超越职权。1、原告并未弄虚作假。在招投标过程中所提交的全部材料均真实合法，原告只是一家建筑公司，并非国家有权机关，在提交之前原告已经对相关所有材料进行了能力范围内的审查，尽到了足够的注意义务；2、据原告了解，无论是东南大学教学医疗综合大楼工程获得鲁班奖，还是邵志华作为该工程项目经理，获得鲁班奖工程项目经理荣誉证书，均是由中国建筑协会按照法定程序、依据评选标准作出并颁发，且在评选过程中相关机构已经依法审查了全部相应材料，故各方均应遵守并认可该结果。即使确实存在问题，也应由相应机构处理。被告以时间不匹配为由轻易否定其真实性，实属违法且越权。二、被告无权决定投标保证金600万元由招标人不予退还。投标保证金本质上属于一种民事担保，究竟是否应当不予退还，应由作为竞标人的原告与招标人根据双方约定进行处理。被告无权对此作出决定。更何况被告的决定建立在错误的、越权的认定事实之上。综上，原告认为被告的决定缺乏事实和法律依据，且存在错误和越权，故诉至法院，要求：1、撤销安庆公管局2017年8月25日作出的庆公管督[2017]270号投诉处理决定；2、诉讼费用由被告承担。

安徽省安庆市大观区人民法院一审查明：2017年7月20日，太湖县人民医院整体搬迁项目（一期）施工在安庆市公共资源交易中心公开开标，招标人为太湖交投，经评标委员会依法评审推荐第一中标候选人为中国建筑第六工程局有限公司，拟派项目经理相金石，第二中标候选人为南通四建，拟派项目经理邵志华。同日，南通四建向招标人、相关监督部门签订诚信投标承诺书，承诺该公司提交的投标文件的内容均真实、合法有效，否则，愿意接受招标人、相关监督部门作出的包括但不限于取消投标资格、投标保证金不予退还、实施不良行为记录等相关行政处理、处罚。

2017年8月13日，投诉人中国建筑第六工程局有限公司向安庆公管局投诉，南通四建提供的项目经理邵志华的东南大学教学医疗综合楼的业绩存在弄虚作假。2017年8月25日，安庆公管局作出庆公管督[2017]270号投诉处理决定，内容为：（一）根据《中华人民共和国招标投标法》第五十四条规定，取消南通四建中标候选人资格。（二）根据《安庆公管局关于投标人（供应商）及受让人（竞买人）不良行为记录与披露管理暂行办法》第六条第（一）款第11项、第九条规定，对南通四建弄虚作假骗取中标的行为，记不良行为记录并向社会公示。（三）根据《太湖县人民医院整体搬迁项目（一期）施工招标文件》第17.3.3条和南通四建向招标人提交的《诚信投标承诺书》第三条规定，投标保证金人民币600万元，由招标人太湖交投不予退还。

经查，根据南京市建筑安装工程质量监督站以及南京市城市建设档案馆提供的相关资料显示，东南大学教学医疗综合大楼的原项目经理系张志华。张志华因病去世后，项目经理变更为蒋佳，邵志华担任项目技术负责人。2012年8月28日，该工程竣工。另，邵志华一级注册建造师取得时间为2013年3月8日。2013年8月28日，邵志华聘用企业由原南通四建集团建筑设计有限公司变更为南通四建集团有限公司。南通四建竞标时提供的拟派项目经理业绩证明材料与上述查实的材料不相符。

安徽省安庆市大观区人民法院一审认为：根据《中华人民共和国招标投标法》第五十四条第一款“投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标的，中标无效，给招标人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十二条第二款第（二）项“投标人有下列情形之一的，属于招标投标法第三十三条规定的以其他方式弄虚作假的行为：（二）提供虚假的财务状况或者业绩”、第七十九条“国家建立招标投标信用制度。有关行政监督部门应当依法公告对招标人、招标代理机构、投标人、评标委员会成员等当事人违法行为的行政处理决定”和《安庆市公共资源交易监督管理办法》第三十三条“公共资源交易监督管理机构应当建立公共资源交易项目单位和竞争主体以及从业人员信用管理机制，对违反本办法规定的，记入不良信用档案”的规定，南通四建竞标时提供的拟派项目经理业绩证明材料不属实，属于弄虚作假，安庆公管局取消南通四建中标候选人资格、记不良行为记录并向社会公示符合法律、法规和规章的规定。安庆公管局作出第（二）项处理决定，依据《安庆市公共资源交易监督管理局关于投标人（供应商）及受让人（竞买人）不良行为记录与披露管理暂行办法》，该《暂行办法》系安庆公管局制定的文件，安庆公管局未适用上位法，但安庆公管局适用的文件规定并未违反上位法，故对南通四建权利不产生实际影响。

安庆公管局作为辖区内公共资源交易监督管理机构，同招标人以及南通四建协商订立诚信投标承诺书，该诚信投标承诺书具有行政协议的性质，当事人应当受到该协议的约束。该协议约定，若提供虚假的业绩材料，南通四建愿意接受招标人、相关监督部门作出的投标保证金不予退还等相关行政处理。故安庆公管局决定投标保证金600万元由招标人不予退还符合《诚信投标承诺书》的约定。对于南通四建主张不予退还保证金系该公司与第三人太湖交投之间的民事纠纷，安庆公管局无权参与其中作出相关处理决定的意见不予采纳。对于南通四建主张投标保证金600万元过高，不符合《工程建设项目施工招标投标办法》第三十七条规定，投标保证金一般不得超过投标总价的2%，但最高不得超过80万元人民币。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十六条规定，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%。《中华人民共和国招标投标法实施条例》属于行政法规，《工程建设项目施工招标投标办法》属于行政规章，行政法规的效力优于行政规章。故投标保证金600万未违反相关行政法规规定，对南通四建的该项主张不予采纳。

综上，安庆公管局作出的庆公管督[2017]270号投诉处理决定事实认定清楚，证据确实充分，程序合法，虽适用法律有瑕疵，但对南通四建权利不产生实际影响。案经该院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告南通四建的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告南通四建负担。

南通四建公司上诉称：1、一审认定事实不清。上诉人没有采取弄虚作假的方式骗取中标的行为；上诉人与被上诉人之间无行政协议；部分事实遗漏而没有查明；被上诉人作出处理决定，未对有关程序违法事项进行认定。2、一审判决适用法律错误。一审支持被上诉人对上诉人取消中标候选人资格及“记不良行为记录并向社会公示”适用法律错误；一审支持被上诉人作出对上诉人投标保证金由招标人不予退还的行政处罚适用法律错误；一审裁判关于保证金是否过高的法律依据适用错误。综上，请求撤销一审判决，依法改判撤销被上诉人作出的庆公管督[2017]270号投诉处理决定。

安庆公管局向一审法院提交下列证据：

1、事业单位法人证书、安庆市公共资源交易监督管理办法（市政府令77号）。证明被告的诉讼主体身份，安庆公管局的职能包括对招投标过程的监管，有权受理投诉并对投诉作出投诉处理决定。

2、中国建筑第六工程局有限公司的投诉函及相关附件、工程建设项目招标投标活动投诉受理通知书及送达回证、投诉处理决定。证明安庆公管局依据法定职能及法定程序对招标投标过程中的投诉事项进行受理并作出投诉处理决定。

3、东南大学教学医疗综合大楼工程项目合同、东南大学教学医疗综合大楼工程项目经理变更申请、南京市建设工程信息网关于东南大学教学医疗综合大楼的中标项目负责人变更通知、东南大学教学医疗综合大楼工程质量竣工验收记录、控制资料核查记录、观感质量检查记录等其他分部工程记录、南通四建集团递交的投标文件（项目经理变更申请、验收报告、诚信投标承诺书）。证明：东南大学教学医疗综合大楼工程项目的项目经理为蒋佳。邵志华为该项目的技术负责人，并非项目经理，这与原告递交东南大学教学医疗综合大楼工程项目经理变更申请和竣工记录明显不一致，投标人拟派项目经理业绩证明材料属于弄虚作假。

4、安庆公管局对邵志华的约谈记录、邵志华一级建造师资格证书相关信息、太湖县人民医院项目评标报告（原告拟中标公示业绩及奖项）、太湖县人民医院项目投标文件技术标评分表。证明：东南大学教学医疗综合大楼工程项目的竣工日期为2012年8月28日，而邵志华一级建造师资格证书于2013年8月从南通四建集团设计有限公司变更为南通四建，其本人也在约谈记录中承认在东南大学项目期间，并未取得一级建造师注册证书，邵志华不具备作为该工程项目经理的资格，并且其提交的竣工验收报告为虚假材料，故该项业绩不能作为奖项予以加分。

5、太湖县人民医院项目招标文件。证明：招标文件明确约定，投标人有弄虚作假行为，保证金不予退还，交易中心代招标人托管保证金，安庆公管局有权根据监管职能作出让招标人不予退还保证金的认定，并且南通四建签订了诚信投标书。

6、投诉处理决定送达回执。证明安庆公管局依据法定程序送达了投诉处理决定。

7、法律、法规、部门规章、规范性文件。证明市公管局作出投诉处理决定的依据。

南通四建向一审法院提交如下证据：被告安庆公管局作出的庆公管督[2017]270号投诉处理决定。

太湖交投向一审法院提交下列证据：

1、营业执照、法定代表人身份证明及身份证复印件。证明第三人太湖交投的主体资格及法定代表人身份信息。

2、太湖县人民医院整体搬迁项目（一期）施工招标文件。证明：（1）招标文件对本次招标的投标、开标、评标、定标等内容进行了明确的告知，原告自愿投标的行为受招标文件约束。（2）招标文件中的《招标公告》中明确约定投标人不得编造虚假信息，一经发现将按有关规定处理。《投标人须知》中明确约定本次投标保证金为人民币600万元，投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假的，投标保证金不予退还。对项目经理业绩评分及项目经理获得的奖项评分进行了明确规定。《评标文件格式》中对诚信投标承诺书的样式进行了具体阐明，且本次投标时，原告予以了确认。

3、诚信投标承诺书。证明2017年7月20日，原告南通四建投标时正式签署了诚信投标承诺书，按照该承诺书约定，因原告出具的项目经理业绩及获奖证明虚假，符合不予退还投标保证金的约定。

4、安庆公管局作出的庆公管督[2017]270号投诉处理决定。

二审庭审中，南通四建向二审法院提交下列证据：

1、安庆公管局公共服务清单，来源于安庆公管局网站，说明安庆公管局不具有作出投诉决定内容的法定权限。

2、安庆公管局网站公示的与上诉人相类似行为的处理决定。上述内容说明与本案处理基本一致的决定公示为行政处罚，对于相类似的不同主体处罚结果有很大差异，包括有串标行为的仅取消中标资格或责令整改，其中也有对保证金不予退款的而是以建议的方式作出，说明被上诉人在行政处理中有很大的随意性，且认为该种处理就是行政处罚。

3、两份裁判文书，安徽高级人民法院（2013）皖民四终字第00258民事裁定书、安徽省高级人民法院（2016）皖行终208号行政判决书。说明生效裁判对此类不予退还保证金的法律定性是非常明确的。

安徽省安庆市中级人民法院二审查明的事实与一审一致。

安徽省安庆市中级人民法院二审认为：本案的争议焦点是，安庆公管局于2017年8月25号作出庆公管督[2017]270号投诉处理决定及一审判决是否合法问题。

首先，根据《招标投标法实施条例》第四条第二款“县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定”。《安庆市公共资源交易监督管理办法》第六条第一款“市、县（市）人民政府公共资源交易监督管理机构，对本行政区域内公共资源交易实行统一监督管理”，第二款第（二）项“公共资源交易监督管理机构对公共资源交易实施监督管理，受理公共资源交易投诉，依法查处公共资源交易中的违法行为”。据此，安庆公管局具有处置、受理公共资源交易活动中的投诉，依法查处公共资源交易中的违法行为职能。

其次，依据《招标投标法》第五十四条第一款“投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标的，中标无效，给招标人造成损失的，依法承担赔偿责任”、《招标投标法实施条例》第四十二条第二款第（二）项“投标人有下列情形之一的，属于招标投标法第三十三条规定的以其他方式弄虚作假的行为：提供虚假的财务状况或者业绩”。在本案中，南通四建在竞标时所提供的拟派项目经理一级注册建造师职业资格证书及业绩证明材料已被南京市建筑安装工程质量监督站、南京市城市建设档案馆、国家住房和城乡建设部官网提供的材料、记载证实不属实。故安庆公管局认定南通四建投标过程中存在弄虚作假行为正确，符合上述法律、法规的规定。

再次，依据《安庆市公共资源交易监督管理局关于投标人（供应商）及受让人（竞买人）不良行为记录与披露管理暂行办法》的规定，安庆公管局对南通四建弄虚作假行为骗取中标的行为，记不良行为记录并向社会公示符合上述暂行办法，依法应予支持。

最后，依据太湖县人民医院整体搬迁项目（一）施工《招标文件》第17.3.3条及南通四建所签订的《诚信投标承诺书》第三项所约定的内容表明，签约各方当事人是为保证投标人确有投标之诚意，为招标活动的顺利进行提供投标保证金，并在投标活动中的行为受《招标文件》及《诚信投标承诺书》约束。且在承诺条件成就时，签约各方当事人自愿接受其在《招标文件》及《诚信投标承诺书》中的承诺。据此，作为该招标活动的监督机关，依据《招标文件》及《诚信投标承诺书》的约定的内容所作出的处理决定，符合《招标文件》及《诚信投标承诺书》所约定的内容，且该处理决定并未明示对投标保证金处理上交国库，故该处理决定于法不能视为行政处罚。

综上，安庆公管局2017年8月25号作出庆公管督[2017]270号投诉处理决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，虽其在受理投诉程序中存在瑕疵，但对南通四建的权利不产生实际影响。一审判决正确，依法应予维持。上诉人南通四建的上诉理由依法不能成立，其上诉请求应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人南通四建负担。

再审申请人南通四建不服生效行政判决，向本院申请再审称：1、原一、二审判决认定事实错误。安庆公管局不具有作出本案处理决定的法定职权；原一、二审判决认定安庆公管局作出的投诉处理决定不是行政处罚，属认定事实错误。2、原一、二审判决适用法律错误。原一、二审判决支持安庆公管局对南通四建取消中标候选人资格及记不良行为记录并向社会公示，适用法律错误；安庆公管局对南通四建投标保证金600万元由招标人太湖交投不予返还的行政处罚，没有法律、法规或者规章规定，而是以招标文件和诚信投标承诺书为依据，理应无效；原一、二审判决关于保证金是否过高问题出现漏判。综上，请求对本案再审，撤销原一、二审判决，撤销安庆公管局作出的投诉处理决定。

被申请人安庆公管局答辩称：答辩人有权依法定职权作出投诉处理决定；答辩人根据调查的事实作出的投诉处理决定及原一、二审判决适用法律、法规正确，记不良行为记录的处理不属于行政处罚，是维护公共资源交易公平公正、诚实守信环境的行政处理措施，明确投标保证金由招标人不予退还的处理不属于行政处罚，该处理依据招标文件及诚信投标承诺书所约定的内容作出，是有理有据的，对维护社会诚信体系发展具有促进作用。原一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回再审申请人南通四建提出的再审申请请求。

第三人太湖交投陈述称：原二审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法予以维持，驳回再审申请人南通四建提出的再审申请请求。

经再审审理查明的事实与原一、二审一致。

本院认为：本案的争议焦点是：安庆公管局于2017年8月25日作出的庆公管督[2017]270号投诉处理决定是否合法。

（一）关于安庆公管局是否具有作出本案投诉处理决定的法定职权问题

《招标投标法实施条例》第四条规定，“县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定”。《安庆市公共资源交易监督管理办法》第六条规定，“公共资源交易监督管理机构对公共资源交易实施监督管理，受理公共资源交易投诉，依法查处公共资源交易中的违法行为”。根据上述法律、法规规定，安庆公管局具有受理公共资源交易活动中的投诉，依法查处公共资源交易中违法行为的职权，南通四建申请再审关于安庆公管局不具有作出本案处理决定的法定职权的申请理由不能成立。

（二）关于投诉处理决定对南通四建弄虚作假骗取中标的行为记不良行为记录并向社会公示的内容是否合法问题

《招标投标法实施条例》第四十二条第二款规定，“投标人有下列情形之一的，属于招标投标法第三十三条规定的以其他方式弄虚作假的行为：（二）提供虚假的财务状况或者业绩”。《安庆市公共资源交易监督管理办法》第三十三条规定，“公共资源交易监督管理机构应当建立公共资源交易项目单位和竞争主体以及从业人员信用管理机制，对违反本办法规定的，记入不良信用档案”。根据本案查明的事实，南通四建竞标时提供的拟派项目经理邵志华业绩证明材料不属实，属于弄虚作假的行为，安庆公管局作出对南通四建弄虚作假骗取中标的行为记不良行为记录并向社会公示的处理，符合上述行政法规和行政规章的规定，南通四建关于安庆公管局该项处理内容适用法律错误的理由不能成立。

（三）关于投诉处理决定对南通四建向招标人提交的600万元投标保证金由招标人不予退还的内容是否合法问题

1、该项处理内容是否属于行政处罚？

行政处罚是指行政主体依照法定职权和程序，对违反行政法规范但尚未构成犯罪的相对人，给予行政制裁的具体行政行为。《行政处罚法》第三条规定，“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或不遵守法定程序的，行政处罚无效”。根据法律规定，处罚法定原则是行政处罚的基本原则，是依法行政在行政处罚领域的具体体现，其基本内涵包括处罚依据法定、处罚种类法定、处罚主体法定、处罚程序法定、处罚职权职责法定。本案中，南通四建以弄虚作假方式骗取中标但并未实际中标，对该行为如何处罚，《招标投标法实施条例》第六十八条作出规定，即“投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假骗取中标的，中标无效；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依照招标投标法第五十四条的规定处罚。依法必须进行招标的项目的投标人未中标的，对单位的罚款金额按照招标项目合同金额依照招标投标法规定的比例计算”。由上可知，行政法规对以弄虚作假方式骗取中标的投标人未中标的，设定了可以对单位予以罚款的行政处罚。据此，根据处罚法定原则，在《招标投标法实施条例》规定了罚款这一处罚种类的情况下，安庆公管局所作出的招标人太湖交投不予退还南通四建600万元投标保证金的处理，显然不属于行政处罚。此外，从该项处理内容看，所产生的结果是招标人太湖交投不予返还投标人南通四建600万元保证金，即600万元保证金的所有权归招标人太湖交投所有，并非该600万元保证金作为罚没款上交国库归国家所有，故该处理本身没有体现针对违法行为的法律制裁，不具有行政处罚的性质。

2、该项处理内容是否有法律依据？

依照法律、法规、规章的规定实施行政管理，是行政机关依法行政的基本要求。行政机关行使公权力作出具体行政行为，必须有明确的法律依据，必须经过法律的授权，要遵守“法无授权不可为”的原则。投诉处理决定是《招标投标法实施条例》第五章明确规定的一种具体行政行为，对于招标投标活动中针对投标人弄虚作假行为的投诉，行政机关应当以《招标投标法》、《招标投标法实施条例》等法律、法规、规章的规定为依据作出处理决定，而不能以当事人向行政机关作出的承诺为依据作出处理决定，当事人的承诺不能代替法律规定成为行政机关执法的依据。本案中，安庆公管局作出招标人不予退还南通四建600万元保证金的投诉处理决定，所根据的是《太湖县人民医院整体搬迁项目（一期）施工招标文件》和南通四建向招标人提交的《诚信投标承诺书》，而不是依据法律、法规、规章的明确规定，应当认定该项处理决定没有法律依据，依法应予撤销。

此外，关于原一审判决对本案所涉诚信投标承诺书具有行政协议的性质，当事人应受该协议约束的认定，经查，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。作为一份行政协议，在内容上必须具有行政法上的权利和义务，即行政协议中必须要对行政机关的权利义务作出规定。而本案所涉诚信投标承诺书是投标人向招标人和相关监管部门作出的单方承诺，没有协议双方协商一致的意思表示，不符合协议的成立必须双方意思表示一致的要件，该单方承诺没有关于相关监管部门的权利义务内容，故谈不上是一份行政协议。据此，原一审判决关于诚信投标承诺书系行政协议的认定明显不当。

需要指出的是，在工程建设领域，招标投标活动总是依赖于一系列合同而完成，但市场经济存在风险，以担保的手段增强招投标活动当事人的签约、履约信用，规避合同风险，并弥补因此给交易对方带来的损失，是成熟的工程建设市场中的一种手段。投标保证金作为一种工程担保方式，广泛地应用于工程建设领域中。投标保证金是指投标人按照招标文件的要求向招标人出具的，以一定金额表示的投标责任担保，其实质是为了避免因投标人在投标有效期内随意撤销投标、中标后无正当理由不与招标人签订合同等行为给招标人造成损失。投标保证金是为了维护招标投标关系、保证招标投标活动顺利进行而设，由投标人交付给招标人，以此对投标人的投标行为产生约束作用，从性质上看属于民法中的一种担保行为。因此，投标保证金是否应当退还，是投标人与招标人之间根据约定产生的民事法律关系，如果产生纠纷，应通过民事途径予以主张和救济，行政机关不应也无权对此作出处理。

综上，南通四建主张的申请再审理由部分成立，安庆公管局作出的投诉处理决定中关于南通四建向招标人提交的600万元投标保证金由招标人太湖交投不予退还的内容没有法律依据，依法应予撤销。原一、二审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条的规定，判决如下：

一、撤销安徽省安庆市大观区人民法院（2018）皖0803行初6号行政判决和安徽省安庆市中级人民法院（2018）皖08行终101号行政判决；

二、撤销安庆市公共资源交易监督管理局于2017年8月25日作出的庆公管督[2017]270号投诉处理决定第（三）项，即撤销该投诉处理决定关于“投标保证金人民币600万元，由招标人太湖县交通投资有限公司不予退还南通四建集团有限公司”的内容；

三、驳回南通四建集团有限公司的其他诉讼请求。

一、二审案件受理费100元，由被申请人安庆市公共资源交易监督管理局负担。

本判决为终审判决。

审判长　周晓冬

审判员　张爱莲

审判员　吴　剑

二〇一九年九月二十五日